Громада має невід’ємне право заслуховувати публічні звіти органів і посадових осіб про їхню діяльність та давати їм оцінку. Законодавчі норми зобов’язують представників місцевої влади бути підзвітними і підконтрольними територіальній громаді.
Отож, одним із основних принципів здійснення місцевого самоврядування відповідно до ст. 4 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” є підзвітність та відповідальність перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб.
Окрім цього, зазначимо, що законодавчі норми також зобов’язують органи місцевого самоврядування розглядати і затверджувати звіти щодо діяльності постійних депутатських комісій, керівників виконавчих органів ради та їх посадових осіб (п. 11 ч. 1 ст. 26); результатів виконання місцевих бюджетів (п. 23 ч. 1 ст. 26); програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування (п. 1 ч. 1 ст. 27), відчуження комунального майна (п. 4 ч. 1 ст. 29) тощо. На жаль, ці звіти практично не доступні для громадськості, а їх надання у відповідь на запити про отримання інформації потребує значних затрат зусиль і часу.
Очевидно, що такий підхід у дотриманні принципу підзвітності суттєво послаблює взаємозв’язок між виборним органом/посадовими особами перед громадою, зрештою, це перешкоджає розвитку інших інститутів локальної демократії і не сприяє більш якісному діалогу місцевої влади й громадськості.
Законодавець мало уваги приділяє розгляду питань змісту і форми підзвітності органів і посадових осіб місцевого самоврядування. У частині 1 ст. 75 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” зазначено, що “…органи та посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед територіальними громадами…”.
Відповідно до ч. 5 ст. 42 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” “…при здійсненні наданих повноважень сільський, селищний, міський голова є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою…”. Окрім цього, він зобов’язаний не рідше одного разу на рік звітувати про свою роботу перед територіальною громадою на відкритій зустрічі з громадянами. На вимогу не менше половини депутатів відповідної місцевої ради сільський, селищний, міський голова повинен звітувати перед радою про роботу виконавчих органів ради у будь-який визначений ними термін (ч. 6 ст. 42 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”).
У пункті 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду у справі № 1-25/99 від 6 липня 1999 року (справа про сумісництво посад народного депутата України і міського голови) судом підтверджено позицію законодавця щодо обов’язку головної посадової особи міської громади у проведенні звітів про свою діяльність та визначено форму такого звітування міського голови перед територіальною громадою – це має бути відкрита зустріч з громадянами.
Окрім цього, у ст. 13 згаданого закону встановлено можливість для заслуховування, порушення питань і внесення пропозицій посадовим особам місцевого самоврядування шляхом проведення громадських слухань. Проте в даній статті нічого не говориться про саму звітність. Враховуючи ту обставину, що практика реалізації такої форми безпосередньої участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування, як громадські слухання, у відповідних статутах територіальних громад є дуже різною, звітність органів і посадових осіб через громадські слухання фактично відсутня.
Дещо краще регламентовано інститут підзвітності у Законі України “Про статус депутатів місцевих рад”. Відповідно до ч. 3 ст. 11 цього закону “…депутат місцевої ради є відповідальним перед виборцями свого виборчого округу і їм підзвітним…”.
У ч. 1 ст. 16 Закону України “Про статус депутатів місцевих рад” зазначено, що депутат місцевої ради періодично, але не рідше одного разу на рік, зобов’язаний звітувати про свою роботу перед виборцями відповідного виборчого округу, об’єднаннями громадян.
Окрім цього, на місцеву раду покладено обов’язок у визначенні орієнтовних термінів проведення звітів депутатів цих рад перед виборцями.
Частиною 2 ст. 16 названого закону визначено, що звіт депутата місцевої ради повинен містити відомості про його діяльність у раді та в її органах, до яких його обрано, а також про його роботу у виборчому окрузі, про прийняті радою та її органами рішення та хід їх виконання, про особисту участь в обговоренні, прийнятті та в організації виконання рішень ради, її органів, а також доручень виборців свого виборчого округу.
Депутати місцевих рад вважають неможливим дотримання зазначених норм через безпосередню їх прив’язку до мажоритарної системи виборів, хоча статті цього ж закону про позбавлення депутатських мандатів (ст. 37) дуже активно застосують місцеві політичні фракції.
Чомусь поширеною є думка про те, що надмірне звітування посадовців забиратиме багато їхнього робочого часу і не сприятиме ефективному виконанню безпосередніх повноважень. Принаймні такий аргумент довелося почути автору публікації на пояснення небажання посадовців здійснювати обов’язок щодо постійного звітування перед громадськістю. Незрозумілою є вибірковість у дотриманні норм законодавства і ставлення до необхідності звітування саме перед громадою управлінців виконавчих органів місцевих рад як до чогось вторинного, незначущого.
У практиці діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування норми законодавства, які стосуються підзвітності, дотримуються частково – здебільшого проводяться формальні звіти про роботу виконавчих органів або міських/сільських голів, інколи їх тексти публікуються у місцевих ЗМІ та на веб-сайтах відповідних рад, або такі звіти не відбуваються. Звіти депутатів місцевих рад перед виборцями також стали рідкісним явищем, хоча мають бути звичайною частиною реалізації місцевого самоврядування.
Загалом позитивною є практика проведення звітів виконавчих органів про свою роботу за попередній рік у місті Львові. Здебільшого всі структурні підрозділи виконавчих органів (департаменти, управління) у залі сесійних засідань проводять відкриті звіти для представників депутатського корпусу і громадськості, які стають основою для звіту міського голови про роботу виконавчих органів.
Попри обґрунтовані застереження експертів щодо формальної складової звітів, потребує покращення безпосереднє залучення та інформування громадськості про проведення таких звітів, врахування рекомендацій і пропозицій за наслідками їх обговорення. Необхідне також удосконалення практики змістовного наповнення звітів – від кількісних до якісних показників діяльності цих органів, посилення дисциплінарної відповідальності за результати неналежної і неефективної діяльності службовців та обранців.
На жаль, попри позитивний досвід міста Львова, міський голова жодного разу не звітував перед територіальною громадою про свою роботу. Однак і він, і міський голова Тернополя широко застосовують інститут звітування для розповсюдження яскравої і відверто пропагандистської інформації про власні здобутки у вигляді великотиражних буклетів, помилково вважаючи це цілком вичерпною і адекватною формою їхнього звітування.
У багатьох містах обмежуються лише читанням перед місцевими радами особливих і цілком відмінних за своєю правовою природою звітних документів – щорічних звітів міських голів про здійснення державної регуляторної політики виконавчими органами ради (ст. 38 Закону України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”). Наприклад, у містах Бориспіль і Бровари (Київська область), Новий Розділ (Львівська область) у звітах міських голів порушуються лише питання здійснення державної регуляторної політики виконавчими органами.
Позитивною також є практика, наприклад, таких міст, як Ковель (Волинська область), Мелітополь (Запорізька область), Бердичів і Коростень (Житомирська область), у проведенні звітів на відкритих зустрічах із громадянами. Ми свідомо оминаємо питання змістової частини звітів, говорячи лише про їх цілком прийнятну та адекватну форму.
Отож, реалізація інституту підзвітності, виходячи з норм законодавчих актів, мала б полягати в чіткому розмежуванні/класифікації звітів: звіти міських голів про свою роботу перед територіальною громадою (не рідше одного разу на рік), звіти міських голів про роботу виконавчих органів (у будь-який визначений радою термін), звіти депутатів (депутатських фракцій) перед виборцями (не рідше одного разу на рік), звіти виконавчих органів перед територіальною громадою, а також щорічних звітів міських голів про здійснення державної регуляторної політики виконавчими органами ради.
Оскільки в законодавстві відсутні інші згадування про процедуру підготовки і проведення звітів, цей інститут цілком логічно може бути деталізований у локальних нормах: чи то в статуті територіальної громади, чи то в окремих положеннях. При цьому доцільно розробити модельний проект положення, який би врахував і узагальнював практику проведення звітів органами самоврядування, встановлював би стандарти і форму для звітування.
У модельному положенні підзвітність мала б реалізовуватись через розмежування у проведенні публічних звітів – щорічних чергових і позачергових. Очевидно, що посадові особи, виконавчі органи та депутати міської ради можуть також додатково в інший спосіб звітувати перед територіальною громадою, зокрема шляхом поширення інформаційних матеріалів, публікації звітів у друкованих засобах масової інформації та проведення прямих ефірів на місцевих телеканалах.
Заслуговують на увагу також розмежування питання проведення звітів, наприклад, посадових осіб і депутатів за їх власною ініціативою або за ініціативою членів територіальної громади. Ініціатива членів територіальної громади про проведення позачергових звітів, як варіант, мала б відбуватись у порядку місцевої ініціативи шляхом збирання підписів про підтримку такої ініціативи.
У модельному положенні слід деталізувати саму форму і зміст публічного звіту. Так, публічне звітування міського голови чи депутатів місцевої ради мало б відбуватися виключно на відкритих зустрічах із громадянами. Звіт повинен містити вичерпну інформацію про їх роботу та виконання передвиборних програм, відомості про їх діяльність як головної посадової особи чи представників громади, безпосереднє виконання положень передвиборної програми, а також концептуальні засади розвитку відповідної територіальної громади на поточний рік.
При проведенні звітів повинно бути забезпечено належний технічний аудіовізуальний супровід, а також має бути передбачено можливість для членів територіальної громади висловлювати пропозиції та запитання. За їх результатами має проводитися дорадче голосування про визнання його задовільним та внесення пропозицій щодо покращення їхньої роботи.
Витрати, пов’язані з проведенням відповідних звітів перед територіальною громадою, мали б відшкодовуватися за рахунок місцевих бюджетів у межах затверджених на ці цілі видатків.
Важливо, щоб інститут підзвітності в його деталізації і реальному впровадженні не перетворився на елемент пропаганди і виборчих технологій за кошти місцевих бюджетів для відповідних публічних осіб, а був реальною можливістю активної громадськості в проведенні оцінки діяльності органів публічної адміністрації.
Отже, підзвітність органів і посадових осіб перед територіальною громадою є одним із важливих механізмів забезпечення відкритості їх діяльності, покращення участі членів територіальної громади у місцевому самоврядуванні та доступу до публічної інформації.
Стаття опублікована в журналі "Громадянське суспільство" No. 3(10)/2009.